Ростовская межрайонная природоохранная прокуратура предлагает изучить...
НОРМАТИВЫ ЗОН САНИТАРНОЙ ОХРАНЫ ИСТОЧНИКОВ ВОДОСНАБЖЕНИЯ КАК ВАЖНЕЙШЕЕ ЗВЕНО ЭКОЛОГО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА
Г.А. ВОЛКОВ
--------------------------------
Статья подготовлена при информационной правовой поддержке СПС "КонсультантПлюс".
Волков Г.А., профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук.
В статье рассмотрены нормативы зоны санитарной охраны источников водоснабжения, проблемы их реализации во взаимосвязи с правовым режимом соответствующих зон и эффективностью эколого-правового механизма в целом.
Ключевые слова: источники водоснабжения, зоны санитарной охраны, нормативы, правовой режим, эколого-правовой механизм.
Normative standards of zones of protection of sources of water supply as the most important part of ecological-law mechanism
G.A. Volkov
Volkov G.A., professor of the Chair of Ecological and Land Law of the Law Faculty of Lomonosov Moscow State University, doctor of juridical sciences.
The article considers normative standards of the zone of sanitary protection of sources of water supply, problems of realization thereof in interconnection with the legal regime of the relevant zones and efficiency of ecological-law mechanism as a whole.
Key words: sources of water supply, zones of sanitary protection, normative standards, legal regime, ecological-law mechanism.
Исторически города и другие населенные пункты возникали прежде всего около поверхностных водотоков - рек, а также озер, водохранилищ, которые и по сей день во многих поселениях являются источниками водоснабжения и, соответственно, нуждаются в санитарной охране.
В настоящее время для предотвращения каких-либо вредных воздействий, в т.ч. загрязнения водоемов и других источников водоснабжения, водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены, устанавливаются зоны санитарной охраны источников водоснабжения в соответствии с утвержденными нормативами.
Поскольку охрана источников водоснабжения направлена на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, то, помимо специализированной цели, режим зон санитарной охраны источников водоснабжения обеспечивает и решение задачи охраны окружающей среды в целом.
Именно такой системный подход выделял в доктрине экологического права В.В. Петров. Так, экологизированные нормы права и нормативы он включал в состав важнейшего звена эколого-правового механизма, обеспечивающего его эффективное функционирование .
--------------------------------
См.: Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М.: Издательство БЕК, 1995. С. 161.
Конечную цель требований к содержанию нормативов В.В. Петров видел в обеспечении научно обоснованного сочетания экономических и экологических интересов как основы общественного прогресса. При этом к первой группе экологических нормативов он относил санитарно-гигиенические нормативы, цель которых - определить показатели качества окружающей среды применительно к здоровью человека .
--------------------------------
См.: Там же. С. 198 - 199.
В советский период охране источников водоснабжения уделялось внимание с 1928 г. Значительное количество нормативных правовых актов было принято в целях охраны источников водоснабжения г. Москвы , а также был принят специальный нормативный правовой акт по охране источников водоснабжения центрального района г. Сочи .
--------------------------------
См.: Постановление СНК РСФСР от 6 июля 1928 г. "Об установлении зоны санитарной охраны водных источников, служащих для центрального водоснабжения городов, рабочих поселков и других населенных мест" // СУ РСФСР. 1928. N 79. Ст. 546; Постановление ЦИК СССР N 96, СНК СССР N 834 от 17 мая 1937 г. "О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения" // СЗ СССР. 1937. N 35. Ст. 143; Положение о порядке проектирования и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого назначения: утв. Главным государственным санитарным врачом СССР от 18 декабря 1982 г. N 2640-82 // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство".
См.: Постановление СНК РСФСР от 4 сентября 1940 г. N 696 "О санитарной охране канала Москва - Волга как источника водоснабжения г. Москвы" // СУ РСФСР. 1940. N 16. Ст. 65; Постановление СНК РСФСР от 23 мая 1941 г. N 355 "О санитарной охране Московского водопровода и источников его водоснабжения" // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство"; Постановление СМ РСФСР от 29 августа 1967 г. N 651 "Об установлении зоны санитарной охраны Иваньковского водохранилища на реке Волге (источника водоснабжения г. Москвы)" // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство"; Постановление СМ РСФСР от 30 ноября 1971 г. N 640 "Об утверждении зоны санитарной охраны Западной водопроводной станции Московского водопровода и питающих ее источников" // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство"; Постановление СМ РСФСР от 25 октября 1974 г. N 571 "Об утверждении зоны санитарной охраны третьего блока Северной водопроводной станции Московского водопровода" // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство"; решение Исполкома Моссовета и Мособлисполкома от 17 апреля 1980 г. N 500-1143 "Об утверждении проекта установления красных линий границ зон санитарной охраны источников водоснабжения г. Москвы в границах ЛПЗП" // СПС "КонсультантПлюс: Сводное региональное законодательство".
См.: Постановление СМ РСФСР от 2 июня 1976 г. N 311 "Об утверждении зоны санитарной охраны водопроводных сооружений и источников водоснабжения центрального района г. Сочи" // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство".
В нормативных правовых актах были установлены критерии и требования к определению границ поясов зон санитарной охраны (далее - ЗСО), их правовой режим.
В настоящее время эти нормативные правовые акты для установления ЗСО водных объектов не применяются, некоторые утратили силу. Однако если на основании перечисленных нормативных правовых актов границы ЗСО конкретного водного объекта ранее были определены, то эти сведения о границах ЗСО имеют юридическое значение.
До Закона РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" 1991 г. в нормативных правовых актах об охране источников водоснабжения не было предусмотрено четких критериев установления границ ЗСО.
--------------------------------
См.: Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 19 апреля 1991 г. N 1034-1 // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 20. Ст. 641. Утратил силу.
Например, в Постановлении Совета Министров РСФСР "Об утверждении зоны санитарной охраны Западной водопроводной станции Московского водопровода и питающих ее источников" были определены границы ЗСО Западной водопроводной станции, по сути, по всему бассейну водных объектов, т.е. в пределах всей водосборной площади водного объекта.
После принятия Закона РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" 1991 г. критерии (факторы) установления границ ЗСО были определены единообразно: не по границам всего бассейна водного объекта, а только в отношении части водосборной площади, в зависимости от рельефа местности, дальности распространения загрязнения, времени выживаемости микроорганизмов и от других факторов .
--------------------------------
См.: Санитарные правила и нормы СанПиН 2.1.4.027-95 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого назначения" // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство". Утратили силу.
Согласно п. 1 Постановления Верховного Совета РСФСР "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" до приведения действующего законодательства РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР, в соответствие с Законом РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" оно применяется постольку, поскольку не противоречит этому Закону.
--------------------------------
См.: Постановление Верховного Совета РСФСР от 19 апреля 1991 г. N 1035-1 "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 20. Ст. 642.
Во исполнение ст. 16 Закона РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" 1991 г. и в соответствии с Положением о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании , Постановлением Госкомсанэпиднадзора России были утверждены и введены в действие Санитарные правила и нормы СанПиН 2.1.4.027-95 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого назначения" .
--------------------------------
См.: Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании: утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 1994 г. N 625 // СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 860. Утратило силу.
См.: Санитарные правила и нормы. СанПиН 2.1.4.027-95 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого назначения": утв. Постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 10 апреля 1995 г. N 7 // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство". Утратили силу.
В настоящее время ЗСО водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются согласно ст. 18 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и ст. 43 Водного кодекса Российской Федерации 2006 г.
--------------------------------
См.: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.
См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
В целях реализации ст. 18 и 60 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и согласно Положению о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании , на основании Постановлений Главного государственного санитарного врача Российской Федерации были утверждены и введены в действие:
--------------------------------
См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. N 554 "Об утверждении Положения о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании" // СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3295.
- санитарные правила "СП 2.1.4.1075-01 Питьевая вода и водоснабжение населенных мест. Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы" (утратили силу);
--------------------------------
См.: Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 8 ноября 2001 г. N 32 "О введении в действие санитарных правил СП 2.1.4.1075-01". Зарегистрировано в Минюсте России 31 января 2002 г. N 3220 // БНА ФОИВ. 2002. N 8.
- санитарные правила и нормы "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02" ;
--------------------------------
См.: Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. N 10 "О введении в действие Санитарных правил и норм "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02". Зарегистрировано в Минюсте России 24 апреля 2002 г. N 3399 // БНА ФОИВ. 2002. N 19.
- санитарно-эпидемиологические правила СП 2.1.4.2625-10 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы" .
--------------------------------
См.: Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 апреля 2010 г. N 45 "Об утверждении СП 2.1.4.2625-10". Зарегистрировано в Минюсте России 18 июня 2010 г. N 17592 // БНА ФОИВ. 2010. N 27.
В большинстве случаев проекты ЗСО водных объектов, используемых для водоснабжения, не утверждены, соответственно, границы ЗСО не отражены в государственном кадастре недвижимости.
В соответствии с п. 1.17 СанПиН 2.1.4.1110-02 отсутствие утвержденного проекта ЗСО не является основанием для освобождения владельцев водопровода, владельцев объектов, расположенных в границах ЗСО, организаций, индивидуальных предпринимателей, а также граждан от выполнения требований, предъявляемых настоящими СанПиН.
Однако до сих пор в отсутствие утвержденных проектов ЗСО и определения границ ЗСО на местности в судебной практике можно найти примеры применения нормативных правовых актов о ЗСО, принятых еще до Закона РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" 1991 г., что не способствует реализации принципа правовой определенности, который подразумевает в том числе, что нормативные акты должны быть ясными и точными.
Более того, в современных условиях возможность применения некоторых из них вызывает вопрос об актуальности их требований.
Например, в соответствии с Положением о зонах санитарной охраны Рублевского водопровода города Москвы и источников его питания, утвержденным Постановлением СНК РСФСР "О санитарной охране Московского водопровода и источников его водоснабжения" (приложение 1), во второй пояс ЗСО входят 114 населенных пунктов, в некоторых из них (например, Жуковка, Барвиха), помимо преемственных запретов и ограничений, связанных с режимом ЗСО, запрещается сдача внаем помещений, проживание, в т.ч. и временное (на лето), лицам, не связанным с постоянной работой на месте или ведением сельского хозяйства.
Также во второй пояс ЗСО, на основании вышеуказанного Положения о зонах санитарной охраны Рублевского водопровода города Москвы и источников его питания, а также на основании Постановления Совета Министров РСФСР "Об утверждении зоны санитарной охраны Западной водопроводной станции Московского водопровода и питающих ее источников" включены крупные населенные пункты, например, города: Звенигород (площадь около 47 кв. км), Руза (площадь более 17 кв. км), Можайск (площадь более 17 кв. км).
Обеспечиваются ли в границах этих населенных пунктов все предусмотренные ограничения и запреты, связанные с режимом второго пояса ЗСО, в т.ч. ограничение оборотоспособности земельных участков, вызывает сомнение.
Другая проблема. Нормативные правовые акты об охране источников водоснабжения, принятые до Закона РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" 1991 г., вступают в коллизию с законодательством о градостроительной деятельности.
Например, границы второго пояса ЗСО источников водоснабжения Западной водопроводной станции Московского водопровода и питающих ее источников по территории были весьма приблизительно описаны в Постановлении Совета Министров РСФСР от 30 ноября 1971 г. N 640 без отображения на карте .
--------------------------------
"Граница второго пояса проходит от населенного пункта Крюково в северо-западном направлении через Морево, г. Рузу, далее на северо-восток через населенные пункты Таболово, Вишенки, Городище, затем на запад через Иваново, Овсянниково, Курово Рузского района; далее на северо-запад через селения Шульгино, Милованье, на запад через Чернево, юго-запад через Кусакино, на юго-восток через Соколово и Кукишево Волоколамского района; затем через населенные пункты Лидино, Комлево, Лукино и на юго-запад через Новониколаево Рузского района, Неравново и далее на северо-запад через Красновидово, Гаретово, Мышкино, Поречье, Семейники, на юго-восток через Межутино, Стеблево, на юго-восток через Антоново, Красноиншино, Горки, на северо-восток через Татариново Можайского района, г. Можайск и селения Кузянино, Бельково, на восток через населенные пункты Тучково, Полушкино Рузского района и на север по границе второго пояса зоны санитарной охраны Рублевского водопровода, утвержденной Постановлением СНК РСФСР от 23 мая 1941 г. N 355, до исходного пункта Крюково. Во второй пояс зоны санитарной охраны также включаются: территории шириной в 1 км от линии ограждения сооружений Западной водопроводной станции, Коньковских резервуаров, складов хлора и аммиака и от границ поселка Западной водопроводной станции, а также полоса вдоль оси водоводов первого и второго подъемов шириной 40 м в обе стороны от границы первого пояса".
Однако согласно п. 1.1.3 СП 2.1.4.2625-10 проект зоны санитарной охраны Московского водопровода с Программой санитарно-противоэпидемических мероприятий согласовывается, утверждается и реализуется в порядке, установленном градостроительным законодательством Российской Федерации (ст. 15 и 27 Градостроительного кодекса России ), с учетом расположения водоисточников на территории четырех субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16.
В ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" установлено, что утвержденная до введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная документация, в т.ч. генеральные планы городских и сельских поселений, генеральные планы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также принятые до введения в действие Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки городских и сельских поселений, других муниципальных образований (градостроительные уставы городских и сельских поселений, других муниципальных образований) действуют в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.
--------------------------------
См.: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17.
Также в ст. 60 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусмотрено приведение нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в соответствие с этим Федеральным законом.
В соответствии с п. 7 Постановления СНК РСФСР "О санитарной охране Московского водопровода и источников его водоснабжения" границы каждой зоны санитарной охраны источников водоснабжения должны быть точно определены на карте, что не было выполнено в Постановлении Совета Министров РСФСР от 30 ноября 1971 г. N 640.
Следовательно, в отсутствии проекта зоны санитарной охраны Московского водопровода на основании ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" Постановление Совета Министров РСФСР от 30 ноября 1971 г. N 640 вступает в коллизию с законодательством о градостроительной деятельности.
Практика применения нормативных правовых актов об охране источников водоснабжения, принятых до Закона РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" 1991 г., не отличается единообразием.
Наряду с судебными актами, в которых они были применены, имеются и другие прямо противоположные примеры.
Например, по делу N А40-74434/13-139-730 судебным актом было признано недействительным распоряжение Департамента земельных ресурсов г. Москвы от 21 декабря 2012 г. N 9486 "О разделе земельного участка с кадастровым номером 77:09:0006011:1983" в части установления его разрешенного использования - земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации. По мнению органа власти субъекта Российской Федерации, спорный участок ограничен в обороте, т.к. находится в границах территории второго пояса санитарной охраны.
--------------------------------
URL: http://kad.arbitr.ru/.
Арбитражный суд констатировал, что в материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие о том, что спорный участок находится во втором поясе зоны санитарной охраны и, следовательно, ограничен в обороте.
Он не согласился с доводом Департамента, что разбивочный чертеж-акт линий градостроительного регулирования от 1 января 1979 г. N 41, в соответствии с которым территория, в состав которой вошел спорный земельный участок, включена во второй пояс санитарной охраны, был разработан на основании Постановления ЦИК СССР N 96 и СНК СССР N 834 от 17 мая 1937 г., Постановления СНК РСФСР от 23 мая 1941 г. N 355, решения Мосгорисполкома и Мособлисполкома от 17 апреля 1980 г. N 500-1143.
Арбитражный суд также пришел к выводам, что первичным правоустанавливающим документом является проект ЗСО, утвержденный в установленном порядке с положительным заключением органа Роспотребнадзора, который является основанием для внесения в соответствующую градостроительную документацию Москвы (генеральный план Москвы, документацию по планировке) сведений о ЗСО как о зоне с особыми условиями использования, утверждаемой в установленном порядке. Соответственно, только после утверждения градостроительной документации могут быть установлены линии градостроительного регулирования согласно Постановлению Правительства Москвы "Об утверждении Положения о порядке установления линий градостроительного регулирования в городе Москве" .
--------------------------------
См.: Постановление Правительства Москвы от 20 марта 2001 г. N 270-ПП "Об утверждении Положения о порядке установления линий градостроительного регулирования в городе Москве" // Вестник Мэрии Москвы. 2001. N 14.
Департаментом не представлены в материалы дела соответствующие документы (проект ЗСО, имеющий положительное заключение Управления Роспотребнадзора по г. Москве, градостроительная документация, подтверждающая установление второго пояса ЗСО источника питьевого водоснабжения).
При таких обстоятельствах разбивочный чертеж-акт линий градостроительного регулирования в г. Москве, ситуационный план из информационной системы реестра единых объектов недвижимости сами по себе не являются доказательствами местоположения границ зон санитарной охраны, поскольку не имеют силы правоустанавливающих документов, определяющих границы зоны санитарной охраны водных объектов, и не соответствуют требованиям действующего законодательства к документам, на которых могут отображаться границы зон с особыми условиями использования.
Другой пример: по делу N А40-61352/12 арбитражные суды констатировали, что доказательств того, что испрашиваемый обществом в собственность участок расположен в границах зон санитарной охраны именно водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не представлено.
--------------------------------
URL: http://kad.arbitr.ru/.
Также арбитражные суды пришли к выводам, что границы зон санитарной охраны источников водоснабжения города Москвы утверждены решением исполкома Московского городского и областного Советов народных депутатов "Об утверждении проекта установления красных линий границ зон санитарной охраны источников водоснабжения г. Москвы в границах ЛПЗП".
Вместе с тем сведений и доказательств о том, что испрашиваемый заявителем в собственность земельный участок расположен в границах зон санитарной охраны именно водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения г. Москвы, не представлено. Сведений о разработке и утверждении проектных материалов зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого водоснабжения г. Москвы, нанесения на землеустроительные планы или схемы землепользования границ зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не представлено.
Следующей проблемой, связанной с ЗСО источников водоснабжения, является то, что в настоящее время более 90% земель находится в государственной и муниципальной собственности, существует огромное количество земельных участков, которые не прошли государственный кадастровый учет или в силу закона считаются ранее учтенными, но границы которых либо не установлены, либо сведения о них не занесены в государственный кадастр недвижимости, что не может не влиять на информационное обеспечение государственного и муниципального управления в сфере использования и охраны земель, на функционирование рынка земельных участков, соответственно, на правоприменительную практику в спорах об их оборотоспособности.
Не лучшая ситуация и с другим государственным информационным ресурсом - государственным водным реестром.
В соответствии со ст. 31 Водного кодекса Российской Федерации в государственный водный реестр должны быть включены документированные сведения, в частности о водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах, других зонах с особыми условиями их использования.
В настоящее время информацию о водных объектах можно найти на сайте: http://www.textual.ru/gvr/. Однако информация о границах ЗСО водных объектов в нем отсутствует.
В п. 4 Постановления Правительства России "О порядке ведения государственного водного реестра" в целях формирования государственного водного реестра было предписано одиннадцати федеральным органам исполнительной власти еще до 1 января 2007 г. передать на безвозмездной основе соответствующие сведения Федеральному агентству водных ресурсов.
--------------------------------
См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2007 г. N 253 "О порядке ведения государственного водного реестра" // СЗ РФ. 2007. N 19. Ст. 2357.
Также в подп. "н" п. 12 Положения о введении государственного водного реестра установлено, что Федеральным агентством водных ресурсов вносятся в реестр сведения, предоставляемые на безвозмездной основе, в частности, органами местного самоуправления - о режимах особой охраны для водных объектов, расположенных в границах зон санитарной охраны водных объектов, установленных в соответствии с требованиями санитарных норм.
Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации "Об утверждении порядка представления и состава сведений, представляемых органами местного самоуправления, для внесения в государственный водный реестр" были утверждены Порядок представления органами местного самоуправления сведений для внесения в государственный водный реестр и Состав сведений, представляемых органами местного самоуправления для внесения в государственный водный реестр.
--------------------------------
См.: Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 21 августа 2007 г. N 214 "Об утверждении Порядка представления и Состава сведений, представляемых органами местного самоуправления, для внесения в государственный водный реестр" // БНА ФОИВ. 2007. N 50.
Таким образом, в настоящее время включение сведений о ЗСО водных объектов в государственный водный реестр существенно зависит от предоставления этих сведений уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.
Вместе с тем сведения о ЗСО водных объектов в государственном водном реестре могут появиться лишь в случае подготовки и утверждения проектов округов и ЗСО, за подготовку которых отвечает несколько уполномоченных органов исполнительной власти и организаций, действия которых еще и дублируются.
Так, в п. 4 ст. 18 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусмотрено, что проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.
Согласно п. 1.6 Санитарных правил и норм "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02" организации ЗСО источников водоснабжения должна предшествовать разработка ее проекта, в который включаются:
а) определение границ зоны и составляющих ее поясов;
б) план мероприятий по улучшению санитарного состояния территории ЗСО и предупреждению загрязнения источника;
в) правила и режим хозяйственного использования территорий трех поясов ЗСО.
В п. 5 ст. 18 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" закреплено, что границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.
Проект ЗСО водных объектов рассматривается территориальным управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, которым выдается соответствующее санитарно-эпидемиологическое заключение.
Кроме этого, в согласовании проекта ЗСО водных объектов участвуют:
органы местного самоуправления поселений, городских округов муниципальных районов на основании п. 4 ч. 1 ст. 14, п. 4 ч. 1 ст. 16, п. 4.3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" , ст. 6 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" ;
--------------------------------
См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
См.: Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" // СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7358.
бассейновое водное управление Федерального агентства водных ресурсов на основании п. 4 и 5.1.5 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов , распоряжения Правительства России "Об утверждении перечня водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации" ;
--------------------------------
См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. N 282 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2564.
См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. N 2054-р "Об утверждении Перечня водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 2. Ст. 335.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования на основании п. 4 Положения о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов , Критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов , Перечня объектов, подлежащих государственному федеральному контролю за использованием и охраной водных объектов ;
--------------------------------
См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. N 476 "О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 24. Ст. 2999.
См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. N 640 "О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов и региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов" // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4713.
См.: Приказ МПР России от 18 декабря 2006 г. N 288 "Об утверждении Перечня объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов". Зарегистрировано в Минюсте России 16 января 2007 г. N 8752 // БНА ФОИВ. 2007. N 5.
организация, обеспечивающая водоснабжение населения питьевой водой, как правило, компания "Водоканал" определенного города, на основании ст. 12, 23 и 25 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении".
Количество согласующих органов и организаций заставляет вспомнить пословицу: у семи нянек дитя без глазу.
Вместе с тем расположение земельных участков в границах ЗСО источников водоснабжения определяет их оборотоспособность.
Согласно подп. 14 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемые для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
--------------------------------
Введен в действие Федеральным законом от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ "О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 26. Ст. 3075.
Однако если в отношении земельных участков, находящихся в первом поясе ЗСО, споров, как правило, не возникает, то определить, какой земельный участок находится в границах второго пояса ЗСО, является сложной задачей.
Проблема заключается в определении боковых и верхней границы второго пояса ЗСО по территории в связи с отсутствием определений терминов "равнинный рельеф местности", "гористый рельеф местности", "холмистый рельеф местности", с отсутствием ясных и точных критериев определения верхней границы ЗСО по территории.
Все это обусловливает широкие дискреционные полномочия правоприменительных органов.
Поскольку границы второго пояса ЗСО устанавливаются в отношении как основного водотока, так и его притоков, то от значения этих понятий общая ширина второго пояса ЗСО по территории водного объекта может быть более 2 км, а сам пояс - большой протяженности. Как правило, в границы этой территории попадает существенная часть территории города или другого населенного пункта.
Вместе с тем значительное количество земельных участков до 2007 г. в границах ЗСО источников питьевого водоснабжения уже было приватизировано.
Оставшиеся неприватизированные земельные участки имеют "точечное" проявление на картах среди приватизированных и, как правило, имеют неприглядный вид. На них часто располагаются ветхие жилые дома, старые животноводческие комплексы без современных систем очистки бытовых, производственных стоков, утилизации отходов и другие объекты, которые негативно воздействуют на водные объекты - источники водоснабжения.
Отсутствие возможности приватизировать земельные участки сохраняет их деградацию и сложившуюся ситуацию, т.к. у собственников этих жилых домов, старых животноводческих комплексов, как правило, недостаточно денег на их реконструкцию и нет желающих купить эти объекты без покупки земельных участков.
Норма, запрещающая приватизацию земельных участков в границах второго пояса ЗСО водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, призванная обеспечить охрану водных объектов, по сути, не является эффективной, работает в противовес поставленной цели.
Для решения указанных проблем требуется, с одной стороны, устранить правовую неопределенность действия нормативных правовых актов об охране источников водоснабжения, принятых до Закона РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" 1991 г., правовую неопределенность существующих санитарных правил и норм об охране источников водоснабжения в части определений терминов "равнинный рельеф местности", "гористый рельеф местности", "холмистый рельеф местности", критериев определения верхней границы ЗСО по территории, уточнить правила определения границ и порядок установления границ второго пояса ЗСО источников водоснабжения, повысить эффективность государственного надзора, муниципального и общественного земельного контроля и, с другой стороны, рассмотреть вопрос об обоснованности и эффективности действия с 2007 г. запрета на приватизацию земельных участков в границах второго пояса ЗСО водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
Литература
1. Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М.: Издательство БЕК, 1995. С. 161.
